下院图书馆简报梳理英格兰成人社会照护改革与国家照护服务方案

自20世纪90年代以来，成人社会护理一直被广泛认为亟需改革。然而，尽管曾提出若干重大改革方案，历届政府都“未能推动有意义的改变”。

2026年9月，首相概述了在下一届议会中推出“国家护理服务”的意图，该服务将为老年人提供“免费个人护理”。

此前的改革提案

1997年至2024年大选期间，成人社会护理改革的提案包括：

• 长期护理皇家委员会（1997年），该委员会建议为符合条件的老年人提供免费个人护理。英国政府拒绝了这一建议，但苏格兰实施了该提案的一个版本。
• 国家护理服务白皮书（2010年），工党政府在其中提出分阶段实施从2011年起在使用时免费（free-at-the-point-of-use）的社会护理体系，并由个人缴纳护理分担费用。该计划遭到“死亡税”的抨击，未被继续推进。
• 迪尔诺特委员会（2011年），由联合政府成立，建议对个人护理费用设定上限，并实行更慷慨的经济状况审查。政府原则上接受了这些改革，但对部分细节作了修改。《2014年护理法》为护理费用上限提供了立法框架，但实施一再推迟，后又被取消。
• 2017年大选保守党宣言中有关修改社会护理经济状况审查的提案遭到“痴呆税”的抨击，未被继续推进。
• 约翰逊政府于2021年提出的护理费用上限方案承诺自2023年10月起引入86,000英镑的个人护理费用上限，并实行更慷慨的经济状况审查。然而，这些计划被苏纳克政府推迟，随后又在2024年大选后被取消。

2024年大选后的进展

工党在2024年大选宣言中承诺建立一个以国家标准为基础的“国家护理服务”。

2025年1月，政府宣布路易丝·凯西男爵夫人将主持一项关于成人社会护理的独立委员会。该委员会原定分两个阶段提交报告：第一份报告于2026年提出中期改进建议，第二份报告于2028年提出“推动成人社会护理转型的长期建议”。外界担心这一时间表过慢。

免费使用时的个人护理提案

安迪·伯纳姆刚成为首相后不久，强调了他改革成人社会护理的承诺，并表示他希望社会护理“按照 NHS 的原则运作”。

在2026年7月29日的演讲中，伯纳姆宣布凯西委员会现在将于2027年夏季而不是2028年提交报告。原先的两阶段做法被取消。

在2026年9月29日工党大会演讲中，安迪·伯纳姆表示，他希望在下一届议会中推出国家护理服务，该服务将“使用时免费[且]不会从[个人的]基本国家养老金中支付任何护理费用”。他表示，凯西评审将“就具体实施方式向我们提供建议”。

首相还公布了自2030年4月起对国家养老金三重锁定机制的改革，他表示，这将“带来可观的节省，我们将把这些节省用于建立国家护理服务”。

演讲后发布的新闻稿概述称，拟议中的国家护理服务将为“老年人提供免费个人护理”，但不包括“[护理院中的]住宿和膳食，这部分现有的、经过收入审查的市政贡献将继续保留”。

新闻稿称，国家护理服务将“分阶段推出，因此，随着调整三重锁定机制所带来的节省增加，以及人力和服务提供者能力的建立，其覆盖范围也可以扩大”。

其他政党批评了对国家养老金三重锁定机制作出修改的提议。智库欢迎改革承诺，但提出了若干尚未得到解答的问题，包括这些改革将如何影响劳动年龄成年人。

改革选项、实施与资金

简报的最后一部分简要介绍了社会护理改革可能的选项，并附有进一步信息的链接，包括国际案例。它还指出了利益相关方所提到的、阻碍以往改革提案实施的障碍。

在2026年7月，Health Foundation 提供了三种资金改革选项的高层次成本估算：

• 在英格兰，为65岁及以上人群建立类似苏格兰模式的免费个人护理和护理护理体系：2026/27年度约需额外 £6.5 billion，到2035/36年度增至约 £7.5 billion。
• 设定 £86,000 的“护理费用封顶”，并提高收入审查的慷慨程度：2026/27年度约需额外 £0.5 billion，到2035/36年度增至约 £4 billion。
• 建立一个普惠且全面的社会护理体系：2035/36年度需额外 £18.5 billion。