下院图书馆简报解读政府拟调整难民家庭团聚签证规则

1. 签证暂停与审查的背景

多年来，难民家庭团聚签证使成年难民的近亲属能够来英国与他们共同生活。英国公民和其他英国居民的亲属可申请其他类型的家庭签证，相关资格条件不同。

2025年5月，政府宣布对所有家庭签证途径的资格条件进行审查。几个月后，政府宣布立即临时暂停难民家庭团聚签证。该签证于2025年9月4日停止接收新申请。在签证暂停前提交的申请仍在处理之中。

政府原本预计会在2025年底前概述新的家庭签证政策，并于2026年春季重新开放难民家庭团聚途径，但这并未发生。内政大臣在2026年9月表示，她预计会在2027年初公布政策声明（Q60）。

2026年7月，高等法院驳回了三项就政府暂停该签证决定提出的司法复核诉求。

1.1 申请其他签证的可能性

在难民家庭团聚途径暂停期间，难民的家庭成员可以依据适用于英国公民和永久居民亲属的同样规则申请签证。大曼彻斯特移民援助中心发布的指南列出了可替代的签证途径以及相关问题。也可以在移民规则之外提出申请，主张拒签决定将导致不成比例的严重后果，从而违反《欧洲人权公约》（ECHR）第 8 条关于尊重家庭生活的权利。

这些申请程序并不简单。例如，可替代的签证途径比难民家庭团聚签证费用更高，而且需要满足更多资格条件。它们还提供一些不那么有利的权利。可以申请免除申请费，但这又涉及另一项复杂的申请程序。

2. 难民家庭团聚与国际法

1951年《日内瓦难民地位公约》的文本并未规定为难民提供家庭团聚权的法律义务。不过，通过1951年公约的会议最后文件认为，“家庭的团结……是难民的一项基本权利”，并建议缔约国“采取必要措施保护难民家庭”。

尊重家庭生活和家庭团聚的权利已在多项国际法文书中得到承认，包括《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《联合国儿童权利公约》以及《欧洲人权公约》。

联合国难民署（UNHCR）关于难民家庭团聚的指南指出，“很明显，难民有权依据国际人权法享有家庭生活权”。

2. 政府暂停该签证的理由

Yvette Cooper（当时的内政大臣）在2025年9月1日的一份口头声明中阐述了政府暂停难民家庭团聚签证的原因。政府的思路在一份经济说明（HO EN 1028）以及对移民法律从业者协会提出问题的回复（PDF）中作了更详细说明。

政府强调了2025年9月前的难民家庭团聚签证安排存在三个令人担忧的方面。

首先，对于难民的亲属而言，其签证资格标准比英国公民及其他英国居民的家庭成员要求更低，这是不公平的。内政大臣 Shabana Mahmood 曾将难民家庭团聚规则形容为“非常优厚”[Q60]，与其他家庭移民路径相比，并表示不同类型家庭签证的资格标准使该体系更加复杂。

其次，该签证可能一直在起到“吸引因素”的作用，使人们更倾向于在英国申请庇护。牛津大学移民观察站指出，有一些证据表明，寻求庇护者更可能选择家庭团聚政策较为宽松的目的国，尽管其表示，很难预测实施更严格规则对未来庇护申请数量会产生何种影响。

第三，该签证的资格标准和申请模式给公共服务和地方政府带来了压力，尤其是在住房和无家可归服务需求方面。自2023年以来，发放的难民家庭团聚签证数量一直在增加。这在一定程度上被认为是近年来庇护申请和裁决增加所致。2024年发放的难民家庭团聚签证超过19,000份，而在2025年前9个月发放的签证略少于16,000份。相比之下，2015年至2022年间，每年发放的签证约为5,500份。

家庭提交申请的时间也更早。内政部分析显示，在签证暂停前夕，申请通常在英国境内担保人获得庇护后的一个月内提出，而在疫情前，这一时间通常是1到2年后。

政府表示，近期的申请模式使难民担保人更少时间安顿下来，也增加了家庭向地方政府以无家可归者身份求助的可能性。对于有受抚养子女的家庭，地方政府提供临时住宿的法定义务比对没有脆弱情况的单身成年人更重。政府表示，通过难民家庭团聚途径抵达的人对无家可归申请数量作出了“重大”贡献，不过政府没有具体数据。

3. 签证暂停的影响 

内政部发布了一份“经济说明”（成本和收益摘要），用于暂停 2025年9月的难民家庭团聚途径。它没有发布完整的影响评估。它表示，由于难民家庭如何应对存在不确定性，无法估算该签证暂停会如何影响未来的申请数量，或地方政府住宿服务所承受的压力。上议院次级立法审查委员会建议内政部在暂停期间监测并报告影响，并且其预期今后任何变更都应提供“好得多”的支撑材料。 

2026年7月，慈善机构 Refugee Council 发布了一项分析，称自该途径停止受理新申请以来，已有超过 16,000 人，大多为妇女和儿童，无法申请与家人在英国团聚。

内政部承认，这项暂停对妇女和儿童有特别影响，但认为这与政策目标相称且正当。内政部拒绝公布平等影响评估，理由是“该政策仍在作为更广泛改革的一部分而制定中”。

难民权利倡导者表示，降低家庭团聚的可能性会妨碍难民在英国的融入，使家庭面临情感和心理伤害，并让海外的家庭成员继续身处危险之中。

一些专家提出，取消这项签证的使用权可能会影响未经授权前往英国的人数，这项签证曾被广泛视为一条“安全且合法”的途径。例如，牛津大学移民观察站指出：“在澳大利亚，当在没有家庭团聚权利的情况下引入临时保护签证时，证据表明，通过小船抵达的儿童比例有所上升。”

4. 难民获得家庭团聚资格可能如何变化？

当签证暂停首次宣布时，部长们提出过引入“贡献要求”和最低符合条件的居住期限的可能性，难民担保人必须满足这些要求。

此后，政府已宣布一些更广泛的庇护政策变更，实际上实现了这一点。在新模式下（目前尚未完全实施），获准庇护的人将被置于一条名为“核心保护”的临时移民途径上。政府表示，这种许可不会自动赋予担保家庭签证的资格。如果难民开始在合适的水平工作或学习，他们将能够转入“保护工作和学习”途径。这将带来更有利的权利，包括有资格担保家庭签证。

内政大臣还表示，内政部希望推出一套“更加精简”的家庭签证制度，“让更多相同规则适用于每个人”，无论英国境内担保人的移民历史或公民身份状况如何 [Q60]。

难民维权人士表示，难民及其家庭成员往往与其他家庭处于截然不同的境地，需要一种能反映其经历和处境的签证。除了难民不能被期望返回本国去享受家庭生活这一事实外，他们还表示，由于遭受迫害或流离失所的经历，以及融入社会时面临的实际障碍，难民家庭往往更难满足典型家庭签证资格要求，例如最低收入标准和语言要求。他们表示，国际上已有共识，而且欧洲人权法院的判例也支持这一点，即难民应当比其他移民享有更有利的家庭团聚安排。

5. 其他国家有什么规定？

欧盟关于合法居民家庭团聚的指令适用于除丹麦和爱尔兰以外的所有成员国。它规定了最低标准，成员国可以选择适用自己更宽松的规则。

该指令对根据1951年《难民公约》被认定为难民者的近亲属规定了一些更宽松的条件。例如，在家庭成员可以与其团聚之前，难民担保人不能被要求先完成一段符合资格的居留期。此外，如果他们在获批庇护后3个月内提出申请，也无需证明自己能够为其家庭成员提供住宿和生活支持。

由 ECRE（一个非政府组织）管理的庇护信息数据库上发布的国家报告，包括有关各个欧洲国家难民家庭团聚政策的信息。

一些国家对在3个月后提出的申请适用担保人收入和住宿要求，包括德国、匈牙利、荷兰和瑞典。法国、意大利和西班牙是一些不对申请设置时间限制、因而可适用更宽松规则的国家。

欧盟指令不适用于基于非《难民公约》理由获准庇护的人（称为“临时”或“补充”保护，与英国的人道主义保护身份相当）。一些欧盟国家给予这些人的家庭团聚权利比公约难民更不利，例如要求担保人先完成2年符合资格的居留期，并适用最低收入和住宿要求。自2015年以来，欧盟补充保护获批数量增加的一个因素，据称是希望限制家庭团聚的可能性（PDF）。

2025年7月，德国对获得补充保护的人引入为期2年的家庭团聚暂停措施（包括尚在审理中的申请），但有有限例外。奥地利在2025年也引入了一项临时暂停措施，同样适用于获得难民身份的人。两国都以公共服务承压为由，说明引入限制的原因。  奥地利现计划为难民家庭团聚引入年度配额。

在丹麦，仍在本国面临迫害风险的难民身份者的伴侣可免于部分通常的家庭签证要求。 获得临时保护的人通常只能在居住2年后为亲属担保申请家庭团聚。